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September 2015

Konsequenzen von UVP-Verfahrensfehlern

Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Münster hat die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für einen Windpark in Nordrhein-Westfalen wegen UVP-Verfahrensfehlern aufgehoben (Urteil vom 25. Februar 2015, Az. 8 A 959/10).

Sachverhalt

Im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren war eine standortbezogene Vorprüfung des Einzelfalls durchgeführt worden, die zu dem Ergebnis kam, eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei nicht erforderlich. Nachbarn, die im Einwirkungsbereich der Windenergieanlagen wohnen und eine Pferdezucht betreiben, klagten gegen die Genehmigung und beriefen sich unter anderem auf eine unzumutbare optische Bedrängung. Zudem machten sie geltend, mit Blick auf mögliche Gefährdungen von Vögeln und Fledermäusen habe es einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurft. Nachdem das zuständige Verwaltungsgericht die Klage abwies, wurde während des Berufungsverfahrens eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls durchgeführt, die ebenfalls mit dem Ergebnis schloss, eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei entbehrlich.

Entscheidung des OVG Münster

Das OVG Münster hat in seiner Entscheidung (1) die UVP-Verfahrensvorschriften als individualschützend anerkannt, (2) die für den Windpark durchgeführte UVP-Vorprüfung als unzureichend qualifiziert und (3) eine Heilung des Verfahrensfehlers im Berufungsverfahren unter Geltung des nordrhein-westfälischen Verwaltungsverfahrensgesetzes für nicht möglich gehalten.

1. UVP-Verfahrensfehler für Individualkläger rügefähig

Nach der Entscheidung des OVG Münster räumt § 4 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 und 2 Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) den Klägern ein selbstständig durchsetzbares, absolutes Verfahrensrecht ein. Dementsprechend sollen sich Kläger auf eine fehlerhafte Durchführung der Vorprüfung des Einzelfalls unabhängig von einer Betroffenheit in eigenen materiellen Rechten berufen können.
Das Gericht stützt diese Auffassung auf eine „unionsrechtskonforme Auslegung” der UVP-Verfahrensvorschriften. Die UVP-Richtlinie und Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention verlangten eine Auslegung des nationalen Rechts, welche die durch die Richtlinie verliehenen Verfahrensrechte als individualschützend anerkenne und ihre prozessuale Durchsetzbarkeit gewährleiste. Im Lichte dieser Regelungen seien vor dem Hintergrund der Altrip-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes der betroffenen Öffentlichkeit nach § 2 Abs. 6 UVPG hinsichtlich der Verletzung von Verfahrenserfordernissen der Umweltverträglichkeitsprüfung einschließlich der in § 4 Abs. 1 UmwRG genannten Verfahrensregelungen Rügerechte zuzuerkennen.

„Gefordert ist ein weiter und effektiver Zugang zu einer gerichtlichen Überprüfung von Zulassungsentscheidungen UVP-pflichtiger Vorhaben. Dieser wird allein durch die Erweiterung des Prüfprogramms des § 113 VwGO auf das Vorliegen – objektiv-rechtlich verstandener – UVP-Verfahrensfehler […] nicht hinreichend gewährleistet. Dies wird insbesondere dann deutlich, wenn Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die nicht nach § 2 Abs. 1 UmwRG klageberechtigt sind, ohne eine mögliche Verletzung (auch) in eigenen materiellen Rechten Fehler der Umweltverträglichkeitsprüfung geltend machen. In diesen Fällen würde eine Aufhebung der Zulassungsentscheidung nach § 4 Abs. 1 und Abs. 3 UmwRG oder § 46 VwVfG regelmäßig unabhängig davon ausscheiden, ob der Verfahrensfehler tatsächlich vorliegt. Die allein in Betracht kommenden Rechtsbehelfe nach der Verwaltungsgerichtsordnung würden bereits auf der Zulässigkeitsebene mangels Klagebefugnis scheitern.”

Die Möglichkeit derartiger UVP-Verfahrensfehler begründet nach Auffassung des OVG Münster folglich nicht für jedermann eine selbstständige Klagebefugnis, sondern nur für denjenigen, der zur „betroffenen Öffentlichkeit” gehört. Eine Betroffenheit in diesem Sinne soll regelmäßig bei einem räumlichen Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen gegeben sein.

2. Inhaltliche Anforderungen an die UVP-Vorprüfung

Die behördliche Beurteilung der UVP-Pflichtigkeit im Rahmen der Vorprüfung unterliegt gemäß § 3a Satz 4 UVPG nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Es ist dabei insbesondere zu prüfen, ob bei der Durchführung der Vorprüfung Gegenstand und Reichweite zutreffend bestimmt und naheliegende Umweltauswirkungen ermittelt und betrachtet wurden. Dafür ist es erforderlich, das Zusammenwirken der Umweltauswirkungen eines Änderungsvorhabens mit Vorbelastungen aus anderen am Standort vorhandenen Quellen zu untersuchen, zu denen auch das Grundvorhaben selbst gehört. Dabei können gegebenenfalls Erkenntnisse aus der für das Grundvorhaben durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung erneut verwertet werden.

„Die nach der Änderung oder Erweiterung fortbestehenden Umweltauswirkungen des Grundvorhabens sind nicht Gegenstand der UVP-Vorprüfung; sie sind vielmehr bei der Vorprüfung hinsichtlich des Änderungs- bzw. Erweiterungsvorhabens (lediglich) als Vorbelastung zu berücksichtigen. Eine Empfehlung der Umweltausschüsse von Bundestag und Bundesrat, § 3 e Abs. 1 Nr. 2 UVPG ausdrücklich dahin zu ergänzen, dass bei der Vorprüfung des Weiteren auch das bestehende Vorhaben aufgrund der Änderung oder Erweiterung selbstständig in den Blick zu nehmen ist, vgl. BR-Drs. 674/1/00 vom 12.12.2000, Nr. 30, S. 26 f., BT-Drs. 14/5750, S. 8, 128, ist im weiteren Gesetzgebungsverfahren am Widerstand des Bundesrats gescheitert.”

Es ist danach erforderlich, das Zusammenwirken der Umweltauswirkungen des Änderungsvorhabens mit Vorbelastungen aus anderen am Standort vorhandenen Quellen zu untersuchen, zu denen auch das Grundvorhaben selbst gehört.

3. Nachholung einer UVP-Vorprüfung

Das OVG Münster hält die Heilung eines UVP-Verfahrensfehlers im Berufungsverfahren unter Geltung des nordrhein-westfälischen Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht für möglich.
Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG kann die Aufhebung einer Genehmigungsentscheidung, wenn eine erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht durchgeführt worden ist, nur verlangt werden, wenn diese nicht nachgeholt wurde. Gemäß § 45 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG Bund) können Handlungen bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Nach allgemeiner Auffassung ist § 45 VwVfG (Bund) bzw. die entsprechende Regelung des Landesrechts auf andere, in § 45 Abs. 1 VwVfG nicht genannte Verfahrensfehler entsprechend anwendbar. Das gilt insbesondere auch für die UVP-Vorprüfung (vgl. BVerwGE 131, 352).
Das OVG Münster sieht keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass sich die zeitliche Grenze einer Heilung zu Unrecht unterbliebener (oder nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG genügender) UVP-Vorprüfungen auch dann nach § 45 Abs. 2 VwVfG (Bund) bestimmen soll, wenn auf das Verwaltungsverfahren das Verwaltungsverfahrensgesetz eines Landes Anwendung findet. § 4 Abs. 1 Satz 3 UmwRG lässt neben § 45 Abs. 2 VwVfG ausdrücklich „andere entsprechende Rechtsvorschriften“ unberührt. Die Formulierung „andere entsprechende Rechtsvorschriften“ erfasst auch die jeweiligen Parallelvorschriften der Landesverwaltungsverfahrensgesetze. Dass der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung in erster Linie bundesrechtliche Vorschriften des Planfeststellungsrechts im Blick hatte (vgl. BT-Drs. 16/2495, S. 14), ändert daran nichts. Ein Wille des Gesetzgebers, die Heilung von UVP-Verfahrensfehlern im Unterschied zu sonstigen Verfahrensfehlern bundeseinheitlich zu regeln, lässt sich der Begründung nach Auffassung des OVG Münster weder ausdrücklich entnehmen noch hätte er im Gesetzestext hinreichend Ausdruck gefunden.
§ 45 Abs. 2 VwVfG (Bund) findet folglich keine Anwendung, da für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Landes, auch soweit sie Bundesrecht ausführen, das Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen gilt. Der einschlägige § 45 Abs. 2 VwVfG NRW lässt eine Heilung von Verfahrensfehlern nur bis zum Abschluss der ersten Instanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zu. Die erst während des Berufungsverfahrens nachgeholte allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls konnte den Verfahrensfehler daher nicht mehr heilen.

Fazit

  • Mögliche UVP-Verfahrensfehler begründen nach Auffassung des OVG Münster für denjenigen eine selbstständige Klagebefugnis, der zur „betroffenen Öffentlichkeit“ gehört. Dies ist der Fall, wenn er durch die Entscheidung in seinen Belangen berührt wird, also etwa im Einwirkungsbereich einer Windenergieanlage wohnt.
  • Die Entscheidung des OVG Münster unterstreicht die Tendenz in der Rechtsprechung, die Rügefähigkeit von UVP-Verfahrensfehlern auszuweiten. Auf die Einhaltung der UVP-Verfahrensvorschriften sollte daher im Rahmen der Planung von Windparkprojekten besonderes Augenmerk gelegt werden.
  • Die Nachholung einer UVP-Vorprüfung ist bei Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen im Berufungsverfahren nicht möglich. Dies folgt aus § 45 Abs. 2 VwVfG NRW, wonach eine Heilung von Verfahrensfehlern nur bis zum Abschluss der ersten Instanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zulässig ist.

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